今天是：2024年09月19日 歡迎您！
特約撰稿人：閆江奇
摘要：2020年專項(xiàng)債管理的新態(tài)勢(shì)：六穩(wěn)促進(jìn)了專項(xiàng)債的擴(kuò)容；重大項(xiàng)目組合融資政策出臺(tái)；專項(xiàng)債產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整、專項(xiàng)債發(fā)行安排提前、信息披露質(zhì)量管理強(qiáng)化等。在此基礎(chǔ)上，地方政府專項(xiàng)債管理需在項(xiàng)目融資供求銜接、規(guī)范投融資模式和防范隱形債務(wù)、重點(diǎn)項(xiàng)目組合融資、地方政府投資平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)行等方面加以完善和提升。
關(guān)鍵詞：六穩(wěn)專項(xiàng)債組合融資隱形債務(wù)
中國(guó)地方政府債券可分為一般債券和專項(xiàng)債券。一般債券是地方政府為了彌補(bǔ)一般公共財(cái)政赤字而發(fā)行的地方債券，可緩解地方政府臨時(shí)資金緊張；專項(xiàng)債券是地方政府為了建設(shè)某專項(xiàng)具體工程而發(fā)行的債券。一般債券主要投向沒(méi)有收益的項(xiàng)目，償還以地區(qū)財(cái)政收入作擔(dān)保；專項(xiàng)債券主要投向有一定收益的項(xiàng)目，償還以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)?yīng)的項(xiàng)目收入作擔(dān)保。地方專項(xiàng)債根據(jù)用途可分為新增和置換，只有前者能為基建投資提供增量資金。地方專項(xiàng)債又可分為普通專項(xiàng)債和項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。
2017年至2019年，國(guó)務(wù)院、財(cái)政部持續(xù)發(fā)文鼓勵(lì)發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債，各級(jí)地方政府積極配合申請(qǐng)發(fā)行，已發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債等多個(gè)專項(xiàng)債品種，從可持續(xù)性發(fā)展的角度考慮，2020年以來(lái)，決策者需要系統(tǒng)性地審時(shí)度勢(shì)，主動(dòng)選擇，搶抓機(jī)遇和防范風(fēng)險(xiǎn)并舉。
一、順應(yīng)宏觀形勢(shì)及其變化，配合新一輪國(guó)家戰(zhàn)略布局
（一）宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的復(fù)雜性和不確定性增加
數(shù)據(jù)顯示，2019年度GDP增速為6.1%。中國(guó)作為世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車頭地位短期內(nèi)雖然不會(huì)改變，但是，2020年中國(guó)GDP增速預(yù)計(jì)為5.9%。中美貿(mào)易戰(zhàn)短喜長(zhǎng)憂，進(jìn)出口貿(mào)易進(jìn)一步承壓，國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)預(yù)期穩(wěn)中有變，國(guó)內(nèi)消費(fèi)不足，民營(yíng)企業(yè)融資難，地方政府融資與負(fù)債承壓并存，這些因素都決定了中國(guó)未來(lái)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的復(fù)雜性和不確定性。
（二）配合新一輪國(guó)家宏觀戰(zhàn)略布局成為地方政府的首選
地方政府專項(xiàng)債融資需要考慮三個(gè)方面：是否解決了新增投資規(guī)模問(wèn)題，確保能夠推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；是否有利于化解存量債務(wù)，減少了一段時(shí)期內(nèi)財(cái)政還款壓力；是否規(guī)范化融資，符合財(cái)政、金融、審計(jì)等合規(guī)性、合法性監(jiān)管要求。
在宏觀政策的影響下，地方政府地方債融資需要首先考慮其中的第一條，因?yàn)檫@一條將同時(shí)符合國(guó)家和地方的利益。地方政府決策最容易滿足實(shí)現(xiàn)顧全大局、政治正確、符合自身利益訴求的條件。
（三）“六穩(wěn)”戰(zhàn)略布局下專項(xiàng)債發(fā)行擴(kuò)容成為必然選擇
2019年7月，中共中央政治局會(huì)議提出：“穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期”工作。2019年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出：2019年中國(guó)經(jīng)濟(jì)面對(duì)非常嚴(yán)峻復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境及經(jīng)濟(jì)下行壓力，風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)明顯上升，但在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，依靠全國(guó)人民的共同努力，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，供給側(cè)改革持續(xù)深入，轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展取得一系列的積極成效。2020年中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量需要宏觀調(diào)控政策“穩(wěn)”字當(dāng)頭，穩(wěn)是2020年經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)基本原則、一個(gè)底線思維、一個(gè)基本前提、一個(gè)發(fā)展大局。
專項(xiàng)債作為地方政府主要的發(fā)力工具，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期、提升市場(chǎng)信心、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)維持在合理區(qū)間和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量運(yùn)行方面發(fā)揮積極作用。因此，大力提高地方政府專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模和提高管理工作水平成為必然選擇，2020年預(yù)計(jì)規(guī)模可達(dá)3萬(wàn)億元，如何做好新一年度的專項(xiàng)債管理工作，各級(jí)政府將面臨著新一輪的考驗(yàn)。
二、順應(yīng)專項(xiàng)債政策新變化，科學(xué)把握發(fā)展新邏輯
2019年6月10日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》。該文件層級(jí)很高，由中辦國(guó)辦印發(fā)，經(jīng)中央領(lǐng)導(dǎo)同志同意，屬重大政策決策。該政策的目的是增加有效投資，以政策創(chuàng)新推動(dòng)實(shí)現(xiàn)穩(wěn)增長(zhǎng)的目標(biāo)。
（一）從總體要求分析，體現(xiàn)了政策的連續(xù)性和長(zhǎng)期性相結(jié)合
總體要求指出。堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)。堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線不動(dòng)搖，堅(jiān)持結(jié)構(gòu)性去杠桿的基本思路，按照?qǐng)?jiān)定、可控、有序、適度要求，進(jìn)一步健全地方政府舉債融資機(jī)制，推進(jìn)專項(xiàng)債券管理改革，在較大幅度增加專項(xiàng)債券規(guī)模的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)宏觀政策協(xié)調(diào)配合，保持市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕，做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。
上述內(nèi)容相對(duì)于已有的政策，堅(jiān)持防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、供給側(cè)改革、去杠桿等總體要求基本不變。體現(xiàn)了相關(guān)政策的長(zhǎng)期性和可持續(xù)性。
（二）從基本原則分析，重點(diǎn)體現(xiàn)了項(xiàng)目的市場(chǎng)化、協(xié)調(diào)性和合規(guī)性相結(jié)合
基本原則包括堅(jiān)持疏堵結(jié)合、堅(jiān)持協(xié)同配合、堅(jiān)持突出重點(diǎn)、堅(jiān)持穩(wěn)定預(yù)期等原則，上述原則表明，一是要把“開(kāi)大前門”和“嚴(yán)堵后門”協(xié)調(diào)起來(lái)，在嚴(yán)控地方政府隱性債務(wù)及其增量的同時(shí)，加大逆周期調(diào)節(jié)力度，厘清政府和市場(chǎng)邊界，鼓勵(lì)依法依規(guī)市場(chǎng)化融資，增加有效投資。二是科學(xué)實(shí)施“組合融資”。充分發(fā)揮財(cái)政政策專項(xiàng)債券作用，重點(diǎn)支持有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的重大公益性項(xiàng)目。穩(wěn)健的貨幣政策要配合做好專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資，三是切實(shí)選準(zhǔn)選好專項(xiàng)債券項(xiàng)目，集中資金支持重大在建工程建設(shè)和補(bǔ)短板并帶動(dòng)擴(kuò)大消費(fèi)，優(yōu)先解決必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資，盡快形成實(shí)物工作量，防止形成“半拉子”工程。四是堅(jiān)持推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持舉債要同償債能力相匹配。專項(xiàng)債券必須用于有一定收益的重大項(xiàng)目，融資規(guī)模要保持與項(xiàng)目收益相平衡。地方政府加強(qiáng)專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)防控和項(xiàng)目管理，金融機(jī)構(gòu)按商業(yè)化原則獨(dú)立審批、審慎決策，堅(jiān)決防控風(fēng)險(xiǎn)。
（三）從基本內(nèi)容看，凸顯不少政策亮點(diǎn)
圍繞“支持做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資工作”，政策內(nèi)容要點(diǎn)為：
一是提出合理明確金融支持專項(xiàng)債券項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)揮專項(xiàng)債券帶動(dòng)作用和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資優(yōu)勢(shì)，依法合規(guī)推進(jìn)專項(xiàng)債券支持的重大項(xiàng)目建設(shè)。對(duì)沒(méi)有收益的重大項(xiàng)目，通過(guò)統(tǒng)籌財(cái)政預(yù)算資金和地方政府一般債券予以支持。對(duì)有一定收益且收益全部屬于政府性基金收入的重大項(xiàng)目，由地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資；收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入（以下簡(jiǎn)稱專項(xiàng)收入，包括交通票款收入等），且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入的重大項(xiàng)目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項(xiàng)目單位根據(jù)剩余專項(xiàng)收入情況向金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資。政策強(qiáng)調(diào)了沒(méi)有收益的項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)一般債券；有一定收益且全部是政府性基金收入的項(xiàng)目，對(duì)應(yīng)專項(xiàng)債券；有一定收益且既有政府性基金收入又有經(jīng)營(yíng)性收入的，可采用專項(xiàng)債+貸款的組合總模式。
二是精準(zhǔn)聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域和重大項(xiàng)目。鼓勵(lì)地方政府和金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)使用專項(xiàng)債券和其他市場(chǎng)化融資方式，重點(diǎn)支持京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展、推進(jìn)海南全面深化改革開(kāi)放等重大戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，以及推進(jìn)棚戶區(qū)改造等保障性安居工程、易地扶貧搬遷后續(xù)扶持、自然災(zāi)害防治體系建設(shè)、鐵路、收費(fèi)公路、機(jī)場(chǎng)、水利工程、生態(tài)環(huán)保、醫(yī)療健康、水電氣熱等公用事業(yè)、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域以及其他納入“十三五”規(guī)劃符合條件的重大項(xiàng)目建設(shè)。目前，關(guān)于重大項(xiàng)目的范圍如何確定存在爭(zhēng)議，一種說(shuō)法是必須國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃項(xiàng)目，一種認(rèn)為只要符合國(guó)家戰(zhàn)略，即使只是納入縣級(jí)以上政府“十三五”規(guī)劃的項(xiàng)目都包括在內(nèi)了。這或許是當(dāng)前政策的模糊地帶。
三是鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持。對(duì)于實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)銀行機(jī)構(gòu)以項(xiàng)目貸款等方式支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為符合標(biāo)準(zhǔn)的中長(zhǎng)期限專項(xiàng)債券項(xiàng)目提供融資支持。允許項(xiàng)目單位發(fā)行公司信用類債券，支持符合標(biāo)準(zhǔn)的專項(xiàng)債券項(xiàng)目。配套融資政策的開(kāi)啟，帶來(lái)兩個(gè)好處，一是單一的專項(xiàng)債融資可以和銀行信貸、其他債券融資方式進(jìn)行組合，拓寬了融資思路；二是所謂企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，根據(jù)2019《政府投資條例》，通常是指政府不直接投資或部分入股資本金的項(xiàng)目，由企業(yè)主導(dǎo)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目，與政府直接投資項(xiàng)目不同。實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理的項(xiàng)目，目前，常見(jiàn)的是社會(huì)資本主導(dǎo)的PPP項(xiàng)目、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)的政府項(xiàng)目、地方臺(tái)融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化項(xiàng)目等。
四是允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。從政策效力看，對(duì)于專項(xiàng)債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目，主要是國(guó)家重點(diǎn)支持的鐵路、國(guó)家高速公路和支持推進(jìn)國(guó)家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項(xiàng)目，在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件的，允許將部分專項(xiàng)債券作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但從政策約束看，不得超越項(xiàng)目收益實(shí)際水平過(guò)度融資。地方政府要按照一一對(duì)應(yīng)原則，將專項(xiàng)債券嚴(yán)格落實(shí)到實(shí)體政府投資項(xiàng)目，不得將專項(xiàng)債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來(lái)源，不得通過(guò)設(shè)立殼公司、多級(jí)子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿，上述政策杠桿只是謹(jǐn)慎地放開(kāi)，而不是無(wú)限地加大。
五是確保落實(shí)到期債務(wù)償還責(zé)任。政策明確了省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。要求組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù)，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，在銀行開(kāi)立監(jiān)管賬戶，將市場(chǎng)化融資資金以及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付。政策還特別指出，對(duì)于市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺(tái)公司不得作為項(xiàng)目單位。嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。
（四）從配套措施看，旨在創(chuàng)新推動(dòng)專項(xiàng)債政策的實(shí)施效果
一是強(qiáng)調(diào)地方政府可以大力做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目推介。地方政府通過(guò)印發(fā)項(xiàng)目清單、集中公告等方式，加大向金融機(jī)構(gòu)推介符合標(biāo)準(zhǔn)專項(xiàng)債券項(xiàng)目力度。金融管理部門積極配合地方政府工作，組織和協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)參與。金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則、自主自愿予以支持，加快專項(xiàng)債券推介項(xiàng)目落地。
二是強(qiáng)調(diào)保障專項(xiàng)債券項(xiàng)目融資與償債能力相匹配。地方政府、項(xiàng)目單位和金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目融資論證和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，充分論證項(xiàng)目預(yù)期收益和融資期限及還本付息的匹配度，合理編制項(xiàng)目預(yù)期收益與融資平衡方案，反映項(xiàng)目全生命周期和年度收支平衡情況，使項(xiàng)目預(yù)期收益覆蓋專項(xiàng)債券及市場(chǎng)化融資本息。需要金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資支持的，地方政府指導(dǎo)項(xiàng)目單位比照開(kāi)展工作，向金融機(jī)構(gòu)全面真實(shí)及時(shí)披露審批融資所需信息，準(zhǔn)確反映償還專項(xiàng)債券本息后的專項(xiàng)收入，使項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入與市場(chǎng)化融資本息相平衡。金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按商業(yè)化原則審慎做好項(xiàng)目合規(guī)性和融資風(fēng)險(xiǎn)審核，在償還專項(xiàng)債券本息后的專項(xiàng)收入確保市場(chǎng)化融資償債來(lái)源的前提下，對(duì)符合條件的重大項(xiàng)目予以支持，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。受此影響，各地可根據(jù)項(xiàng)目的收入情況、專項(xiàng)債規(guī)模，確定資本金比例和專項(xiàng)債資金在總投資中的占比，以使貸款與收入規(guī)模匹配。但是專項(xiàng)債的規(guī)模和占資本金的比例受到還款來(lái)源的制約，同時(shí)還要受到金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資的作用。
三是強(qiáng)化信用評(píng)級(jí)和差別定價(jià)。政策提出，推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的地方政府債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)建設(shè)，由地方政府定期公開(kāi)債務(wù)限額、余額、債務(wù)率、償債率以及經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況、債券發(fā)行、存續(xù)期管理等信息，形成地方政府債券統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)，支持市場(chǎng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立評(píng)級(jí)，根據(jù)政府債務(wù)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，合理形成市場(chǎng)化的信用利差。加快建立地方政府信用評(píng)級(jí)體系，加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警結(jié)果在金融監(jiān)管等方面的應(yīng)用。目前，河南省等很多省份的專項(xiàng)債主要依賴省級(jí)政府的信用，市縣一級(jí)的地方政府信用評(píng)級(jí)工作并未開(kāi)展，這實(shí)際上是一個(gè)漏洞。政策的提出，預(yù)示著針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的專項(xiàng)債新政，要求有更高質(zhì)量的信用評(píng)估和信息披露要求，金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化運(yùn)作，自主決策，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。盡管這只是一個(gè)大方向。
四是提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化程度。政策提出，堅(jiān)持地方政府債券市場(chǎng)化發(fā)行，進(jìn)一步減少行政干預(yù)和窗口指導(dǎo)，不得通過(guò)財(cái)政存款和國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作等手段變相干預(yù)債券發(fā)行定價(jià)，促進(jìn)債券發(fā)行利率合理反映地區(qū)差異和項(xiàng)目差異。嚴(yán)禁地方政府及其部門通過(guò)金融機(jī)構(gòu)排名、財(cái)政資金存放、設(shè)立信貸目標(biāo)等方式，直接或間接向金融機(jī)構(gòu)施壓。
目前，我國(guó)很多省份的專項(xiàng)債主要依賴省級(jí)政府的信用，市縣一級(jí)的地方政府專項(xiàng)債發(fā)行的行政化色彩十分濃厚，政策的提出，預(yù)示著針對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目的專項(xiàng)債新政，要求有更高質(zhì)量的市場(chǎng)化發(fā)行要求，地方政府和金融機(jī)構(gòu)按照市場(chǎng)化運(yùn)作，自主決策，風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。
五是豐富地方政府債券投資群體。落實(shí)完善相關(guān)政策，推動(dòng)地方政府債券通過(guò)商業(yè)銀行柜臺(tái)在本地區(qū)范圍內(nèi)向個(gè)人和中小機(jī)構(gòu)投資者發(fā)售，擴(kuò)大對(duì)個(gè)人投資者發(fā)售量，提高商業(yè)銀行柜臺(tái)發(fā)售比例。鼓勵(lì)和引導(dǎo)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、基金公司、社會(huì)保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者參與投資地方政府債券。合理確定地方政府債券柜臺(tái)發(fā)售的定價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)對(duì)個(gè)人投資者的吸引力。適時(shí)研究?jī)?chǔ)蓄式地方政府債券。指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)積極參與地方政府債券發(fā)行認(rèn)購(gòu)，鼓勵(lì)資管產(chǎn)品等非法人投資者增加地方政府債券投資。積極利用證券交易所提高非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資地方政府債券的便利性。推出地方政府債券交易型開(kāi)放式指數(shù)基金，通過(guò)“債券通”等機(jī)制吸引更多境外投資者投資。推動(dòng)登記結(jié)算機(jī)構(gòu)等債券市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通。政策的推出以及部分省份的實(shí)踐表明，地方政府專項(xiàng)債市場(chǎng)拓寬為資金供求雙方提供了新的發(fā)展渠道。
六是提出合理提高長(zhǎng)期專項(xiàng)債券期限比例。政策提出，專項(xiàng)債券期限原則上與項(xiàng)目期限相匹配，并統(tǒng)籌考慮投資者需求、到期債務(wù)分布等因素科學(xué)確定，降低期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)，防止資金閑置。政策強(qiáng)調(diào)，逐步提高長(zhǎng)期債券發(fā)行占比，對(duì)于鐵路、城際交通、收費(fèi)公路、水利工程等建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期限較長(zhǎng)的重大項(xiàng)目，鼓勵(lì)發(fā)行10年期以上的長(zhǎng)期專項(xiàng)債券，更好匹配項(xiàng)目資金需求和期限。組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，專項(xiàng)債券、市場(chǎng)化融資期限與項(xiàng)目期限保持一致。合理確定再融資專項(xiàng)債券期限，原則上與同一項(xiàng)目剩余期限相匹配，避免頻繁發(fā)債增加成本。完善專項(xiàng)債券本金償還方式，在到期一次性償還本金方式基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)采取本金分期償還方式，既確保分期項(xiàng)目收益用于償債，又平滑債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。
七是加快專項(xiàng)債券發(fā)行使用進(jìn)度。地方政府要根據(jù)提前下達(dá)的部分新增專項(xiàng)債務(wù)限額，結(jié)合國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)下達(dá)的后續(xù)專項(xiàng)債券額度，抓緊啟動(dòng)新增債券發(fā)行。金融機(jī)構(gòu)按市場(chǎng)化原則配合地方政府做好專項(xiàng)債券發(fā)行工作。對(duì)預(yù)算擬安排新增專項(xiàng)債券的項(xiàng)目，通過(guò)先行調(diào)度庫(kù)款的辦法，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，債券發(fā)行后及時(shí)回補(bǔ)。各地要均衡專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)間安排，力爭(zhēng)當(dāng)年9月底前發(fā)行完畢，盡早發(fā)揮資金使用效益。該政策強(qiáng)調(diào)的專項(xiàng)債的使用效率，也考慮了宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)的需求，可以說(shuō)反映了宏觀經(jīng)濟(jì)和微觀利益的結(jié)合。
（五）從風(fēng)險(xiǎn)控制看，嚴(yán)格依法合規(guī)推進(jìn)重大項(xiàng)目融資
一是嚴(yán)防新增隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政策指出，支持重大項(xiàng)目市場(chǎng)化融資。對(duì)于部分實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理且有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，包括已納入國(guó)家和省市縣級(jí)政府及部門印發(fā)的“十三五”規(guī)劃并按規(guī)定權(quán)限完成審批或核準(zhǔn)程序的項(xiàng)目，以及發(fā)展改革部門牽頭提出的其他補(bǔ)短板重大項(xiàng)目，金融機(jī)構(gòu)可按照商業(yè)化原則自主決策，在不新增隱性債務(wù)前提下給予融資支持，保障項(xiàng)目合理資金需求。概括而言，政策要求，同時(shí)滿足實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理、有經(jīng)營(yíng)性收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、在重大規(guī)劃范圍內(nèi)、地方政府、金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化決策、不能新增地方政府隱性債務(wù)等底線，才可以將專項(xiàng)債用作資本金和開(kāi)展債貸類組合融資。
二是嚴(yán)防項(xiàng)目爛尾風(fēng)險(xiǎn)。政策提出，合理保障必要在建項(xiàng)目后續(xù)融資。在嚴(yán)格依法解除違法違規(guī)擔(dān)保關(guān)系基礎(chǔ)上，對(duì)存量隱性債務(wù)中的必要在建項(xiàng)目，允許融資平臺(tái)公司在不擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模和防范風(fēng)險(xiǎn)前提下與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商繼續(xù)融資。鼓勵(lì)地方政府合法合規(guī)增信，通過(guò)補(bǔ)充有效抵質(zhì)押物或由第三方擔(dān)保機(jī)構(gòu)（含政府出資的融資擔(dān)保公司）擔(dān)保等方式，保障債權(quán)人合法權(quán)益。該政策對(duì)存量隱形債務(wù)的化解有利，并且和新增債務(wù)劃分開(kāi)來(lái)。
三是防范資本金不足風(fēng)險(xiǎn)?？紤]當(dāng)前地方政府資本金不足已成為阻礙項(xiàng)目推進(jìn)的重要因素。政策提出，多渠道籌集重大項(xiàng)目資本金。鼓勵(lì)地方政府通過(guò)統(tǒng)籌預(yù)算收入、上級(jí)轉(zhuǎn)移支付、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，以及按規(guī)定動(dòng)用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等渠道籌集重大項(xiàng)目資本金。允許各地使用財(cái)政建設(shè)補(bǔ)助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資作為重大項(xiàng)目資本金，鼓勵(lì)將發(fā)行地方政府債券后騰出的財(cái)力用于重大項(xiàng)目資本金。
三、順應(yīng)市場(chǎng)形勢(shì)變化，提升專項(xiàng)債管理質(zhì)量
（一）重大項(xiàng)目融資政策出現(xiàn)適度寬松
考慮到重大項(xiàng)目資本金組合融資政策的有效推進(jìn)，2019年9月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，根據(jù)地方重大項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際需要，按規(guī)定提前下達(dá)明年專項(xiàng)債部分新增額度，確保明年初即可使用見(jiàn)效，并擴(kuò)大了使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。
（二）專項(xiàng)債產(chǎn)品結(jié)構(gòu)出現(xiàn)較大調(diào)整
自2015年至2019年，財(cái)政部持續(xù)發(fā)文鼓勵(lì)各地方政府積極發(fā)展項(xiàng)目收益專項(xiàng)債。全國(guó)范圍內(nèi)已發(fā)行的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、收費(fèi)公路專項(xiàng)債、棚改專項(xiàng)債、鄉(xiāng)村振興專項(xiàng)債等品種。受市場(chǎng)發(fā)展和政策監(jiān)管的影響，專項(xiàng)債產(chǎn)品出現(xiàn)了階段性的動(dòng)態(tài)調(diào)整，地方也將按照會(huì)議精神，調(diào)整專項(xiàng)債額度申報(bào)資金投向。
一是棚改專項(xiàng)債政策的大調(diào)整。2015年啟動(dòng)的國(guó)家棚改政策，最初以政府購(gòu)買服務(wù)方式模式通過(guò)金融機(jī)構(gòu)信貸融資，棚改貸款形成以國(guó)開(kāi)、農(nóng)發(fā)為主導(dǎo)、商業(yè)銀行跟進(jìn)的局面。由于政府購(gòu)買服務(wù)方式導(dǎo)致納入地方財(cái)政支出的項(xiàng)目激增，甚至于超過(guò)了地方財(cái)政支出的能力，終而形成了一定規(guī)模的隱性債務(wù)。同時(shí)貨幣化安置，也促進(jìn)了房地產(chǎn)價(jià)格新一輪上漲?；谏鲜霰尘?，2017年中央政府出臺(tái)87號(hào)文，未將棚改、異地扶貧搬遷的項(xiàng)目納入政府購(gòu)買負(fù)面清單，導(dǎo)致因棚改項(xiàng)目帶來(lái)的地方隱性債務(wù)持續(xù)性增長(zhǎng)。2018年上半年開(kāi)始，國(guó)家通過(guò)發(fā)行棚改專項(xiàng)債開(kāi)前門，遏制新建項(xiàng)目繼續(xù)融資堵后門，允許在建項(xiàng)目融資保證堵后門到開(kāi)前門的過(guò)渡平穩(wěn)。2019年9月4日，國(guó)常會(huì)暫時(shí)叫停棚改專項(xiàng)債。
二是土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債暫停。2019年2萬(wàn)多億元的專項(xiàng)債，約七成資金投向土地儲(chǔ)備、棚戶區(qū)改造、保障房等領(lǐng)域，其中土地儲(chǔ)備占了三成多。土地儲(chǔ)備是地方政府對(duì)取得土地使用權(quán)的土地，進(jìn)行儲(chǔ)存或前期開(kāi)發(fā)整理，然后向社會(huì)提供各類建設(shè)用地。土地儲(chǔ)備為地方獲取土地財(cái)政收入奠定基礎(chǔ)，近些年地方專項(xiàng)債資金熱衷于投向土地儲(chǔ)備。未來(lái)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，2019年9月4日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議確定，專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。
（三）專項(xiàng)債提前發(fā)行或逐步制度化
2019年初全國(guó)人大授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)地方政府債務(wù)限額的決定：“為了加快地方政府債券發(fā)行使用進(jìn)度，保障重點(diǎn)項(xiàng)目資金需求，發(fā)揮政府債券資金對(duì)穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要作用，更好發(fā)揮積極的財(cái)政政策作用，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議決定：在2019年3月全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)當(dāng)年地方政府債務(wù)限額之前，授權(quán)國(guó)務(wù)院提前下達(dá)2019年地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項(xiàng)債務(wù)限額8100億元，合計(jì)13900億元；授權(quán)國(guó)務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60％以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額（包括一般債務(wù)限額和專項(xiàng)債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日?！?/span>
2019年11月27日，財(cái)政部提前下達(dá)了2020年部分新增專項(xiàng)債務(wù)限額1萬(wàn)億元，占2019年當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額2.15萬(wàn)億元的47%，控制在依法授權(quán)范圍之內(nèi)。受此影響，2019年12月25日，四川、河南兩省在中國(guó)債券信息網(wǎng)發(fā)布的相關(guān)資料顯示，兩省擬在2020年1月2日合計(jì)發(fā)行專項(xiàng)債875.71億，其中四川356.71億、河南519億。從專項(xiàng)債類型，四川專項(xiàng)債類型包括城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)園區(qū)等九類。河南519億專項(xiàng)債分布在6個(gè)領(lǐng)域，其中社會(huì)事業(yè)、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施兩類規(guī)模占比較大。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2020年1月16日，我國(guó)地方債已發(fā)行5069.94億。待發(fā)行的規(guī)模為2780.70億，2020年1月地方債的發(fā)行規(guī)模將達(dá)到7850.64億，同比2019年近翻番。其中，專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模達(dá)7159.21億，占提前批新增額度的71%，且九成資金投向了基建領(lǐng)域。
（四）啟用地方新增專項(xiàng)債項(xiàng)目信披模板
2020年1月15日，財(cái)政部發(fā)布通知，為進(jìn)一步強(qiáng)化市場(chǎng)約束，規(guī)范專項(xiàng)債券項(xiàng)目管理，更好促進(jìn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡，有效防范專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)。2020年4月1日起，各地發(fā)行地方政府新增專項(xiàng)債券時(shí)，須增加披露地方政府新增專項(xiàng)債券項(xiàng)目信息披露模板，以表格形式展現(xiàn)項(xiàng)目核心信息。
可以預(yù)見(jiàn)，財(cái)政部正在逐步推進(jìn)專項(xiàng)債管理朝向公開(kāi)化、信息化和信用評(píng)級(jí)等信息披露工作，專項(xiàng)債逐步接受市場(chǎng)的監(jiān)督。
四、發(fā)展建議
（一）梳理地方政府的合理融資需求，有效銜接國(guó)家政策和債券市場(chǎng)供給
在六穩(wěn)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，地方政府專項(xiàng)債應(yīng)該提高規(guī)劃和設(shè)計(jì)的質(zhì)量，著力提高專項(xiàng)債的發(fā)行質(zhì)量。重點(diǎn)支持有利于提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重點(diǎn)領(lǐng)域，重點(diǎn)圍繞民生改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城市化質(zhì)量改善等領(lǐng)域，重點(diǎn)圍繞重大規(guī)劃的項(xiàng)目展開(kāi)。對(duì)于地方債政策和市場(chǎng)重點(diǎn)支持的項(xiàng)目和領(lǐng)域做好項(xiàng)目?jī)?chǔ)備和申請(qǐng)工作。
（二）梳理政府項(xiàng)目投融資模式，完善項(xiàng)目補(bǔ)償機(jī)制與防范隱形債務(wù)相結(jié)合
近年來(lái)，政府投融資出現(xiàn)了多種模式，PPP模式對(duì)政府項(xiàng)目的推進(jìn)發(fā)揮著巨大的作用。但是受到地方政府隱形債務(wù)管理政策的影響，政府購(gòu)買服務(wù)、F+EPC、墊資等模式存在隱形債務(wù)嫌疑，地方政府專項(xiàng)債融資慎重、甚至不宜采取這種模式開(kāi)展專項(xiàng)債融資。
（三）梳理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，緊跟專項(xiàng)債組合融資走勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展
圍繞重點(diǎn)項(xiàng)目的項(xiàng)目專項(xiàng)債融資，一是堅(jiān)守發(fā)債額度管理基本限制，確保相關(guān)財(cái)政資金預(yù)算上可行；二是對(duì)于項(xiàng)目收益?zhèn)_保項(xiàng)目收益可靠和可行，避免虛構(gòu)收入虛增收入，防范項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)；三是涉及專項(xiàng)債作為資本金并涉及組合融資的，需要將政府決策和金融機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目審核結(jié)合起來(lái)，需要梳理融資類型和還款來(lái)源，采取分賬管理，分別構(gòu)建基于財(cái)政和金融的借用還機(jī)制。
（四）合理利用地方投資平臺(tái)公司市場(chǎng)化職能，促進(jìn)存量債務(wù)、隱形債務(wù)化解
目前，地方政府投資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型磁軛改革的主流方向，作為企業(yè)化管理的主體，地方政府平臺(tái)公司在隔離隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況下，可以探索參與政府項(xiàng)目的市場(chǎng)化運(yùn)行新模式，將地方政府專項(xiàng)債發(fā)行和平臺(tái)公司的企業(yè)債、公司債等融資適度結(jié)合起來(lái)。當(dāng)然，前提是相關(guān)項(xiàng)目一定要有可靠的收入來(lái)源，可以建立起有效的資金補(bǔ)償機(jī)制。
參考文獻(xiàn)：
1、財(cái)政政策來(lái)自中國(guó)財(cái)政部網(wǎng)站：地方債管理（0l）
http://yss.mof.gov.cn/zhuantilanmu/dfzgl/
2、相關(guān)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議政策來(lái)自中央政府網(wǎng)站，（0l）
http://www.gov.cn/zhengce/index.htm
3、四川省專項(xiàng)債數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政廳網(wǎng)站：（0l）
http://czt.sc.gov.cn/new_web/new_index.jsp
4、河南省專項(xiàng)債數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政廳網(wǎng)站：（0l）http://czt.henan.gov.cn/
作者簡(jiǎn)介：閆江奇（1970—）男，金融學(xué)博士，華豫金道研究院研究專家，主要研究方向：政策性金融、財(cái)政金融和PPP模式。
豫資公司
咱的駐馬店
豫公網(wǎng)安備 41170202000364號(hào)
